Questões em aberto | Por que não há solução rápida nas disputas do Mar do Sul da China e a guerra 'não pode ser descartada'
Especialista na hidrovia contestada, Wu Shicun pede que os reclamantes rivais trabalhem juntos para desmilitarizar - e diz que Pequim deve assumir a liderança
Laura Zhou - 
Wu Shicun fundou o Instituto Nacional de Estudos do Mar da China Meridional, financiado pelo Estado. Ele passou anos pesquisando o Mar da China Meridional - sua história e geografia, bem como as disputas regionais sobre essa hidrovia estratégica. Esta entrevista apareceu pela primeira vez no SCMP Plus. Para outras entrevistas da série de perguntas abertas, clique aqui.
Como você avalia a situação atual no Mar da China Meridional?
Primeiro, a militarização liderada pelos EUA no Mar da China Meridional está se intensificando. Ao longo dos anos, os mecanismos de segurança multilateral liderados pelos EUA tomaram forma. E depois que os EUA, as Filipinas, o Japão e a Austrália realizaram exercícios militares nessas águas disputadas em abril pela primeira vez, a questão do Mar da China Meridional se espalhou do que antes era o domínio político diplomático para o domínio da segurança militar.
Em segundo lugar, os requerentes rivais aumentaram seu comportamento unilateral nas águas disputadas. Ou seja, Filipinas, Vietnã e Malásia, que estão ansiosos para reforçar sua presença em águas contestadas depois que os EUA abandonaram a neutralidade na disputa do Mar da China Meridional e à medida que a janela se estreita para negociações sobre um código de conduta.
Os ministros das Relações Exteriores da China e dos estados membros da ASEAN concordaram em acelerar as negociações sobre o código de conduta para o Mar da China Meridional em julho do ano passado e anunciaram um prazo de três anos para concluir as negociações. Mas as negociações não correram bem.
Quando as negociações começaram em 2013, acreditava-se que os reclamantes rivais estavam procurando um conjunto de regras como forma de regular as atividades de recuperação de terras da China e restringir seus poderes marítimos em expansão e a aplicação da lei. Mas agora - com a China tendo concluído sua construção de ilhas - os reclamantes rivais estão pensando em construir suas próprias ilhas ou tentar consolidar o controle sobre as águas disputadas. Isso significa que os países agora estão menos motivados com as negociações do código de conduta.
Portanto, enquanto as negociações ainda estão em andamento no nível do grupo de trabalho ou no nível de altos funcionários, o progresso é muito lento – ou não há nenhum progresso.
O código cobre uma ampla gama de questões controversas e precisa do aval da China e dos 10 estados membros da ASEAN antes de poder prosseguir.
Não há acordo sobre se será juridicamente vinculativo. Seu escopo geográfico também é controverso: o Vietnã quer incluir as Ilhas Xisha [Paracel]; A China acredita que deve cobrir apenas as Ilhas Nansha [Spratly]; as Filipinas querem que cubra não apenas as Ilhas Nansha, mas também a Ilha Huangyan [Scarborough Shoal].
Há a questão dos terceiros. Por exemplo, se os EUA deveriam ter permissão para realizar exercícios militares no Mar da China Meridional. Ou se empresas de países fora da região devem ser autorizadas a realizar exploração de petróleo e gás nessas águas.
Outra questão é saber se o código de conduta final terá de ser aprovado pelos parlamentos de cada signatário. Além disso, a China o vê como um mecanismo de gerenciamento de crises, enquanto reclamantes rivais, como Vietnã e Filipinas, o veem como um mecanismo de solução de controvérsias.
A China tem disputas territoriais com vários países do Sudeste Asiático, mas por que você acha que as disputas com as Filipinas se destacam?
Vamos rever a história. As Filipinas foram o primeiro país a violar os direitos da China no Mar da China Meridional na década de 1970, quando a China estava nas garras da Revolução Cultural. O então presidente Ferdinand Marcos Sr. enviou os militares para assumir várias ilhas, incluindo a Ilha Feixin [Flat] e a Ilha Zhongye [Thitu].
Pequim e Taipei não responderam militarmente e Manila em 1971 ganhou o controle de mais ilhas e recifes. As Filipinas realizaram cinco operações militares e tomaram ilegalmente oito ilhas e recifes chineses - não incluindo Renai Jiao [Segundo Thomas Shoal].
Foram também as Filipinas que usaram um mecanismo de arbitragem de terceiros [um tribunal internacional em Haia que em 2016 apoiou Manila e rejeitou as reivindicações de Pequim sobre o Mar da China Meridional]. Esse movimento foi contra o consenso de tentar resolver a disputa por meio do diálogo.
As Filipinas são o único aliado do tratado dos EUA no Mar da China Meridional, e o que Manila está fazendo nessas águas ecoa o realinhamento estratégico de Washington que busca conter a ascensão da China.
A China manteve sua política de "quatro nãos" naquele caso de 2016 – sem aceitação, sem participação, sem reconhecimento e sem implementação. Você acha que isso foi sábio? Que lições a China pode aprender com essa decisão?
Não vejo nenhum problema com a política dos "quatro nãos". A China considera a disputa do Mar da China Meridional como uma questão muito complexa – sem paralelo no contexto global – que envolve muitos países com reivindicações sobrepostas e que só pode ser resolvida por meio de negociações bilaterais.
Se a China tivesse participado da arbitragem, teria sido inconsistente com a prática usual de resolver disputas marítimas por meio de negociação e consulta diplomática.
Mas há coisas sobre as quais a China pode refletir, como se deveria ter tomado contramedidas mais fortes contra as Filipinas. A Ilha Huangyan poderia ter sido recuperada? Eu acho que era possível. A China poderia ter removido o navio de guerra filipino de Renai Jiao? Eu acho que poderia ter.
Em vez disso, a China emitiu uma repreensão, mas não chegou a tomar contramedidas depois que o governo Rodrigo Duterte disse que queria melhorar as relações.
É improvável que a decisão arbitral tivesse um impacto tão negativo se houvesse fortes contramedidas em vigor. Manila também teria menos probabilidade de lançar um segundo caso de arbitragem.
Você acha que a resposta da China deve ser a mesma se as Filipinas iniciarem um segundo caso ou se reclamantes rivais como o Vietnã ou a Malásia apresentarem seus próprios casos?
As Filipinas sinalizaram que buscarão uma segunda arbitragem e a possibilidade é muito alta. Ao fazer isso, Manila estaria tentando consolidar seu controle sobre os recifes disputados - incluindo Houteng Jiao [Recife Iroquois] e Renai Jiao - que reivindica como parte de sua zona econômica exclusiva.
As Filipinas também estão tentando ganhar a simpatia da comunidade internacional para que possam continuar a controlar Renai Jiao e talvez tentar retornar à Ilha Huangyan. Um navio filipino [guarda costeira] está atualmente se recusando a deixar Xianbin Jiao [Sabina Shoal], e as Filipinas encalharam navios várias vezes em Sandy Cay [Tiexian Jiao] que foram removidos pela China.
Não sei como a China reagirá se as Filipinas entrarem com um segundo caso de arbitragem, mas acredito que não será o mesmo de oito anos atrás – não será tão simples.
Depois de um confronto no mar, a China costuma dizer que agiu "profissionalmente" ou com "contenção" – mas outros países veem suas ações como provocativas. Como você explica isso?
Não há mais padrões para o certo e o errado quando se trata do Mar da China Meridional. Agora, o que quer que a China faça está errado. E tudo o que viola os direitos e interesses da China está certo. O "poder do discurso" não está do lado da China.
Se você olhar para os mapas da dinastia Ming (1368-1644) - do governo da República da China e até dos EUA - você pode ver "China" escrito em pinyin entre parênteses atrás das Ilhas Xisha.
Em 1931, depois que o Japão Imperial tomou o nordeste da China, a França - que havia colonizado a Indochina - estava profundamente preocupada com a ameaça aos seus interesses geopolíticos na região se o Japão se mudasse para o sul. Assim, a França assumiu o controle de nove ilhas e recifes [incluindo a Ilha Zhongye] no Mar da China Meridional.
Mas essas ilhas e recifes eram originalmente da China. Pequim nunca disse que todo o Mar da China Meridional pertence à China, mas que essas ilhas e recifes devem ser devolvidos ao povo chinês.
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A China foi criticada por incidentes recentes quando sua guarda costeira disparou canhões de água contra embarcações filipinas perto de Renai Jiao. Para mim, isso mostrou contenção e eles poderiam ter sido muito mais duros. Mas a narrativa agora está de cabeça para baixo – a China é a vítima, mas na narrativa atual a China se tornou o invasor.
Qual é o efeito da rivalidade entre as grandes potências entre a China e os EUA nas disputas do Mar da China Meridional?
O Mar da China Meridional tornou-se um fator importante para os EUA sustentarem sua hegemonia no Pacífico ocidental e manterem sua primazia marítima. À medida que a China expande seu poder marítimo, os EUA tendem a acreditar que a China quer expulsá-la do Mar da China Meridional. Mas a China não quer fazer isso.
A importância do Mar da China Meridional para a China é maior do que as ilhas e recifes que são ilegalmente ocupados por países vizinhos. É uma rota marítima crucial para a China e fornece acesso importante ao Pacífico ocidental e ao Oceano Índico.
Além disso, se a China sofrer um ataque nuclear, lançará um ataque retaliatório do Mar da China Meridional.
Acho que os EUA viram isso, e é por isso que começaram a provocar a China no Mar da China Meridional e tentaram comprometer os laços da China com os reclamantes rivais. A questão deve ser vista no contexto da rivalidade de poder entre a China e os EUA. Os EUA abandonaram sua neutralidade nas disputas do Mar da China Meridional porque sabiam que não era de seu interesse estratégico ser neutro. Nesse contexto, enquanto houver competição entre a China e os EUA, as questões do Mar da China Meridional não serão resolvidas simplesmente por meio de negociação e consulta.
De acordo com um relatório do think tank americano Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais, o Vietnã acelerou sua recuperação de terras no Mar da China Meridional nos últimos meses. Qual é a sua avaliação disso?
A China deve tomar contramedidas contra o comportamento ilegal do Vietnã no Mar da China Meridional.
Primeiro, violou a Declaração sobre a Conduta das Partes no Mar da China Meridional (DOC) e mudou o status quo. Após a recuperação da terra, pode-se esperar o desdobramento militar. E se você olhar para a profundidade da cooperação de segurança do Vietnã com os EUA e o Japão, é possível que as instalações militares que o Vietnã constrói no Mar da China Meridional possam ser oferecidas ao Japão e aos EUA. Isso comprometeria significativamente a defesa, a dissuasão e a projeção militar da China no Mar da China Meridional.
De acordo com o relatório do CSIS, o Vietnã construiu um posto avançado no Mar da China Meridional com uma base de até 4 km, que poderia suportar uma pista de 3 km.
A recuperação de terras do Vietnã está ocorrendo em alguns dos melhores locais do Mar da China Meridional e, uma vez concluída, pode ser um divisor de águas para o cenário geopolítico.
Isso também abriu um precedente ruim. Talvez a China tenha protestado silenciosamente, mas sem pressão internacional o Vietnã continuará com essas atividades. Precisamos manter a pressão internacional por meio de notas diplomáticas ou contramedidas e com um certo nível de transparência.
Alguns americanos estão confusos sobre por que a China até agora não tomou nenhuma ação contra o Vietnã, mantendo um olhar tão atento sobre o navio de guerra filipino [usado como posto militar] em Renai Jiao. A recuperação de terras tem um impacto mais negativo do que o navio filipino, então isso é um padrão duplo? No passado, a China usou pressão diplomática e até operações marítimas contra a construção de ilhas vietnamitas e a exploração unilateral de petróleo e gás.
Enquanto isso, o Vietnã protestou constantemente contra o que a China fez nas Ilhas Xisha. Até mesmo um restaurante quente na Ilha Yongxing [Woody] atraiu um protesto do Vietnã.
Hanói disse em junho que estava pronta para manter negociações com Manila sobre suas reivindicações sobrepostas da plataforma continental. Que impacto isso poderia ter na disputa marítima entre Pequim e Hanói?
A China não reconhecerá a delimitação da plataforma continental entre o Vietnã e as Filipinas.
Na superfície, são as Filipinas que assumem a liderança, mas por trás disso acho que é o Vietnã tentando consolidar seus controles ilegais no Mar da China Meridional. A estratégia do Vietnã é muito clara – está usando a recuperação de terras para consolidar seus ganhos ilegais e desenvolver instalações militares e civis no Mar da China Meridional.
Enquanto isso, o Vietnã se juntou à Malásia em 2009 em uma apresentação conjunta relacionada a uma área sul do Mar da China Meridional. E em dezembro de 2022, o Vietnã assinou um acordo com a Indonésia sobre a demarcação de suas zonas econômicas exclusivas, parte das quais se enquadra na linha tracejada da China. Isso cria um dilema para a China, uma vez que terá que lidar com um terceiro país se rejeitar a delimitação do Vietnã.
Por muito tempo, Pequim adotou a abordagem de "deixar de lado as disputas de soberania e buscar o desenvolvimento conjunto" quando se trata de disputas marítimas. Você acha que isso está funcionando?
Não acho que haja nenhum problema com o princípio geral, mas de acordo com a decisão da arbitragem de 2016, o desenvolvimento conjunto chegou a um beco sem saída.
O tribunal decidiu que nenhuma das Ilhas Nansha é legalmente ilhas com direito a um mar territorial de 12 milhas náuticas e rejeitou a reivindicação da China à totalidade das Ilhas Nansha como uma única característica arquipelágica. Portanto, do ponto de vista do Vietnã e das Filipinas, não há disputa com a China nas Ilhas Nansha, portanto, não há necessidade de exploração conjunta. A exploração unilateral de petróleo e gás é, na verdade, baseada na decisão.
O princípio faz parte da boa vontade da China para garantir a paz e a estabilidade no Mar da China Meridional e é um arranjo temporário antes que as disputas sejam resolvidas. Mas nenhum país realmente acredita na iniciativa da China agora, e esse é o maior desafio. Portanto, a possibilidade de a exploração conjunta se tornar uma realidade é extremamente baixa.
A China e as Filipinas criaram o Comitê Intergovernamental de Direção Conjunta sobre Desenvolvimento de Petróleo e Gás em outubro de 2019, quando as empresas petrolíferas dos dois lados iniciaram as negociações. A China também propôs três áreas de cooperação em petróleo e gás, mas nenhum progresso foi feito e um memorando de entendimento foi encerrado antes de Duterte deixar o cargo.
Um acordo foi assinado em 2005 sobre pesquisas sísmicas marinhas conjuntas pela China, Filipinas e Vietnã, mas expirou em 2008.
Com tantos fatores em jogo, como os países podem pensar em se envolver na exploração conjunta de petróleo e gás? A China continuará a pressionar pelo desenvolvimento conjunto, mas não deve ter ilusões.
Você acha que a China tem planos para mais construção de ilhas artificiais?
Se a China estiver disposta a construir novas ilhas, pode fazê-lo a qualquer momento. Mas não acho que seja necessário nesta fase.
As ilhas existentes em Xisha podem ser desenvolvidas e as instalações civis expandidas – elas podem ser abertas à comunidade internacional no futuro.
Nas Ilhas Nansha, novas obras de recuperação só são necessárias se a China for provocada. Por exemplo, se o Vietnã recuperasse muitas terras, ou se as Filipinas aumentassem seu controle sobre Renai Jiao, a China teria que retaliar.
Nesse caso, seria possível recuperar a Ilha Huangyan? Eu não acho que seja impossível. Não é necessário no momento, mas se a China for forçada a dar um passo final como contramedida contra os EUA e as Filipinas, acho que seria necessário adotar esse tipo de abordagem.
E quanto à possibilidade de uma guerra estourar no Mar da China Meridional?
A possibilidade de guerra não pode ser 100% descartada. Por exemplo, em 17 de junho, quando a guarda costeira chinesa apreendeu armas de fogo de marinheiros filipinos [em Renai Jiao] durante um confronto, um gatilho poderia ter sido puxado acidentalmente – você não pode descartar a possibilidade de conflito armado.
Mas não seria fácil para os EUA intervir e estar dispostos a ter um conflito direto com a China pelas Filipinas.
Existem muitos fatores por trás do alto risco de colisão entre a China e os EUA. Eles incluem a crescente frequência de patrulhas conjuntas anti-China no Mar da China Meridional, algumas das quais ocorreram em águas disputadas. Além disso, o Código Multinacional para Encontros Não Planejados no Mar não é vinculativo. A China e os EUA ainda não têm um mecanismo eficaz para gerenciar crises no mar. E a milícia marítima chinesa tem uma grande presença nessas águas. Uma colisão pode facilmente acontecer sem um mecanismo adequado de gerenciamento de crises.
As preocupações com esse risco podem explicar em parte por que os EUA pressionaram para que a comunicação militar com a China fosse retomada depois que os líderes se reuniram em novembro, e por que os americanos pressionaram por ligações entre altos oficiais militares no Diálogo Shangri-La em Cingapura.
Não será simples se um conflito armado estourar – não é 2001, quando os dois caças colidiram. As consequências serão mais graves.
Você acha que há uma maneira de resolver as disputas territoriais no Mar da China Meridional?
É necessário um novo consenso. Por exemplo, os reclamantes rivais podem trabalhar juntos para desmilitarizar o Mar da China Meridional? Vamos esquecer o desdobramento militar nessas ilhas e recifes.
Se um código de conduta não puder ser acordado, outros acordos poderiam ser alcançados para desmilitarizar lentamente o Mar da China Meridional? Cada requerente poderia oferecer uma ilha para desenvolver instalações civis, incluindo estações científicas e centros de pesquisa ambiental para monitorar o nível do mar e restaurar os recifes de coral.
A China deve assumir a liderança, fornecendo uma ilha – como Meiji Jiao [Mischief Reef] – onde um observatório oceânico poderia ser construído e cientistas das Filipinas e do Vietnã poderiam ser convidados a participar dele.
Não há solução rápida para as disputas do Mar da China Meridional. Do ponto de vista da China, essas ilhas e recifes pertencem à China. Do ponto de vista dos reclamantes rivais, é impossível para eles simplesmente devolver as ilhas e recifes à China. Manter o status quo é tudo o que podemos fazer, e então podemos começar a falar sobre desmilitarização, sobre proteção ambiental, sobre pesca sustentável.
Enquanto isso, países de fora da região não devem ser autorizados a intervir. A China – como o maior país litorâneo do Mar da China Meridional – tomará mais contramedidas se outras nações forem encorajadas pelos EUA a enfrentá-la, e isso se tornará um loop infinito.
Tradução cibernética.
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